药械组合产品跨境注册全景：中国与欧美主要市场的分类差异、认定机制与跨境上市路径解析

药械组合产品是医疗器械和药品研发产业化催生的最具代表性的复合产品形式之一。这类产品在全球范围内呈现快速增长态势，同时是跨境监管分歧最为突出的领域。同一个产品在中国的NMPA、美国的FDA与欧盟的EMA及公告机构监管体系中可能被认定为完全不同的产品类别，由此触发不同的审批路径、临床证据要求与上市后监管规则。2026年6月的当下，全球药械组合产品的跨境注册正面临日益紧迫的现实问题：预充式注射器在NMPA被作为“药品+包材”组合方案递交流转，但在FDA体系里这属于典型的组合产品；含药支架在中国归类于“以医疗器械为主的药械组合产品”，在FDA体系中则按照实质性等同路径评估。理解并弥合这跨越东西方的分类鸿沟，是所有涉足组合产品的制造商在全球化布局时的必修课。本文将从中美欧三大市场的定义差异、管理归属机制和跨境注册操作要点三大维度，系统剖析药械组合产品的注册规律与策略选择。

一、中国NMPA：狭义定义、双中心审评与2021年通告的实质优化

1.1 法定定义与属性界定流程

中国对药械组合产品的定义基于物理上和功能上是否结合为一个密不可分的“单一实体”。凡是产品中药品和医疗器械在物理或化学上无法拆分的产品，包括含药支架、含药创伤敷料、预封装抗生素的骨水泥等，在NMPA实践中被严格界定为“药械组合产品”。对于必须配套使用的预充式注射器、自动注射器组合类，NMPA一般依据“首要作用方式”原则将其界定为“不属于药械组合产品”，并建议按药品申报，将预充装置纳入药包材管理体系。由于药械组合产品的复杂边界特征，NMPA建立起了一套正式前置的“属性界定”程序。企业在正式申报前须先向国家标准技术审评中心（标管中心）提交产品的基础说明书、主要技术参数和预期用途信息。标管中心依照工作程序在规定期限内出具属性界定结果，判定该产品属于以器械为主还是以药品为主的组合类别。界定结果在注册申报时具有基础约束力。

1.2 2021年第52号通告的核心优化

2021年发布的《关于药械组合产品注册有关事宜的通告》（2021年第52号）是对2009年第16号通告的重要修订。其核心变化包括：删除对进口药械组合产品中所含药品须单独获得中国或原产国药品上市证明的要求。此前，许多进口药械组合产品在国外仅作为“组合”而不作为单独药品上市，致使注册陷入原产国单独药品上市证明的“死循环”。修改后，申请上市时只需提供组合产品的整体安全有效性证明，大大降低了进口障碍。同时，通告调整了属性界定的主管部门和时限要求，明确了标管中心受理属性界定的工作程序和复审机制。若企业能参考在先已注册的组合产品来决定管理属性，则可以降低提前界定的前期成本。

1.3 双中心联合审评的现实挑战

以器械为主的药械组合产品，上市申报材料由CMDE主审并联合CDE共同推进；以药品为主的组合产品则由CDE主导并联合CMDE联合审阅。双中心审评模式在专业深度上保障安全，但两个技术部门之间的审评标准、优先级、缺陷清单的协同性一直存在挑战。企业在申报准备中，需要同时兼顾两类监管要求的文件结构和质量标准，并预留充足的时间调节双中心之间实质性的不一致评审意见。尤其针对含有新型辅料或未在药品单方注册过的化学品的组合器械，审评的跨部门沟通可能使得审批周期长达24—36个月。

二、美国FDA：组合产品办公室、单一窗口与实质性等同

2.1 广义定义与宽覆盖范围

FDA对组合产品的定义远宽于中国。其既涵盖物理或化学结合的“单一实体”如药物涂层支架、含药水凝胶和渗透泵，也包括独立包装但须配合使用的“共包装组合产品”，比如预充注射器和急救手术套件包。还包括分别包装销售但标签注明须配套使用的“交叉标签组合产品”，比如光敏药物与特定激光设备的联合使用。这种多重分类大大扩展了组合产品的定义外延。预充式注射器在FDA监管框架下无疑属于最典型的单一实体类型。

2.2 首要作用方式决定主导中心

FDA依据“首要作用方式”来确定组合产品归属于药品中心CDER、器械中心CDRH还是生物制品中心CBER。有专门的组合产品办公室(OCP)作为申请人的单一联络点。PMOA不明确时，依据21 CFR 3.4中定义的优先级算法进行判定：一致性原则——将产品分配至与类似已上市组合产品相同的中心，专长原则——分配到对产品最核心的安全有效性方面拥有权威专长的中心。申报路径相应归属至主导中心的PMA、NDA/BLA或510(k)。

2.3 PDURS处方药软件：更新迭代中的组合新形态

FDA于2026年初发布了处方药相关软件(PDURS)的草案指南，旨在应对数字化和移动医疗器械与处方药融合的创新趋势。符合PDURS定义的组合产品要包含药品申办人或其代表人发布的使用相关软件，该软件产生的终端内容必须申办人药品信息具有补充、解释或文字补充功能。若PDURS软件同时符合器械定义，可经由CDRH渠道提交，但CDRH审评时须会同CDER或CBER共同评估与药品相关的安全有效性证明。这个新框架将对未来具有数字化组件的药械组合的监管带来根本性影响。

三、欧盟EMA与公告机构：组合产品无单独立法，但跨机构协调渐成趋势

3.1 缺乏统一法律定义的现实困境

欧盟医疗器械法规MDR及药品法规中尚无统一的“组合产品”法律定义。实践中产品的归类取决于其预期功能、模式作用和主要作用机制。若一个产品主要实现医疗器械诊断、预防、监测、治疗功能，则按MDR指令通过指定公告机构获得CE认证；若主要依靠免疫、新陈代谢或药理学作用实现效果，则按药品法路径由EMA批准。预充式自动注射针在公告机构和监管中介中被广泛的认可为医疗器械，而包含活性药物成分的含药伤口敷料则可能触发复合的药械路径。

3.2 监管分割与EMA协调角色的加强

不同公告机构之间对组合产品归属的判断缺乏一套具共识的标准，催生了多家企业产品在不同公告机构之间来回跳转的成本。2025年MDR修订提案中提议增强EMA在国家主管当局与公告机构之间的协调作用，进一步推进人用药品委员会和医疗器械协调小组的工作组共享审评结论，旨在消除产品再分类的异质性。这一变化将一定程度消除组合产品在欧洲市场的分类不确定性。

四、从国内走向国外：中国医疗器械主导型组合产品的出海实操

对在中国以“以医疗器械为主的药械组合产品”获批的组合产品而言，扩展至全球市场的核心策略如下。首先，全面梳理国内获批的CDE/CMDE双中心评审要点和技术审评报告，分析其中与药物部分相关的安全性数据、药理毒理学数据和免疫原性数据。这些数据可作为FDA组合产品申报或MDR上市后临床计划的主要支撑来源。其次，主动申请FDA OCP的预提交会议，以确定组合产品基于PMOA的上市路径。对于器械起主要作用的含药材料或含药基质组合产品，大多可适用510(k)对比器械路径，但必须确保申报器械与对比器械在预期用途、技术特性和性能测试等多个层面实质等同。OCC对药物组分提出的药理学安全性数据和药物洗脱行为的数据要求通常较中国双中心体制的现有框架更为严谨。再次，在欧盟路径中建议提前与公告机构沟通界定结论。欧盟目前尚缺乏类似FDA OCP的统一窗口，企业应在初步的技术文件中设置对照方式，明确判断主导作用方式，再确定按MDR框架准备CE技术文件。建议同时启动QMSR审核与欧盟体系内部的差距分析，明确欧洲对化学表征、药剂相互作用及药物洗脱曲线生成的新要求。企业还应注意组合产品技术文档中药物组分安全数据的完整性和系统性差距。跨境材料往往低估了欧盟和FDA对杂质毒理学评价和药物释放形态研究的预期高度。应提前投入资源外购第三方毒理学评估报告和生物风险评估测试。

五、从国外走进中国：进口药械组合产品的本地适应

对于原在FDA或欧盟已获批上市的组合产品进入中国市场的策略，需遵循以下路径。第一步，在国内正式申报前申请组合产品属性界定，由标管中心出具书面界定结论，判定产品为药械组合并明确主导中心。这对后期双中心联合审评路径有决定性作用。第二步，梳理境外上市时累积的药理学和毒理学原始数据，主动评估其是否符合NMPA药审中心对药物部分的独立质量控制要求。对于境外不按药品管理仅作组合开发的活性成分，52号通告已取消单独药品上市证明的限制，只需要提报组合产品整体安全性的原始证据包就可以推进本地注册。第三步，充分利用境外临床试验数据路径。NMPA《接受医疗器械境外临床试验数据技术指导原则》原则上不强制本地重复试验，但组合产品的药理学成分需补充针对中国人群的药代动力学和安全性差异性分析。此外在2026年4月30日发布的五篇III类器械新指南中，对弹簧圈系统、下腔静脉滤器、修饰球囊、颅内取栓支架和一次性血液透析器的临床评价路径做了系统化明确规定，境外制造商需要着重评估其全球数据与中国新临床终点的差距范围。在器械型组合产品出口中，应建立GMP/QMSR和CMDE+GCP三位一体的注册档案管理系统，确保活性成分的质量标准得到准确体现，并在上市后监督系统里提供并维护足够的药物不良事件追踪日志。

六、未来趋势与关键合规建议

全球药械组合产品的监管正从模糊不清走向逐步协调。在短期至中期，企业应重点把握以下趋势性变化。趋势一，中美欧对组合产品的定义鸿沟短期难以弥合。美国广义定义与中国狭义定义之间的差异将持续存在。在解决多区上市的策略上，重点在于企业体系文件中分别体现欧美组合规范定义的关键词和优先作用路径。趋势二，数字化组合新形态对监管框架再测试。PDURS草案凸显FDA对软件和器械与药品彼此交互的全新产品形态持积极接纳态度。NMPA和欧盟正在各自孵化数字疗法组合监管方案。趋势三，协调协作成为降低不确定性的首选方案。对创新性强、现有参照产品极少的药械组合产品，与FDA OCP开展早期接触，与中国NMPA标管中心属性界定前沟通，与欧盟公告机构基于实际技术资料做预评审磋商，是把守时间和费用不确定性的关键。

表格1：中美药械组合产品核心差异对比表

结语

2026年的药械组合产品跨境注册正处在一个看似松散但又统一发展的转型阶段。中国的定义窄、双中心审核、属性界定前置和52号通告简化药品证明要求后的通融，使药械组合的本土申报政策趋于务实。美国以广义定义、组合产品办公室和实质性等同为三大支柱，形成了全球最系统和成熟的复合审批体系。欧盟虽然没有独立的组合产品法律定义，但通过公告机构、EMA和HMA合作框架，正在努力弥合对组合类器械的判断差异并强化审评协同。在全球多国家布局的现实中，企业不再可能选择单一监管法域定性后全局通行，而是必须尽早面对每个市场的定义差异和路径规则，提前启动属性界定和预评审对话。随着数字健康技术发展与AI、软件和组合器械的功能大融合，一套适配全球化的组合产品管理制度势必将成为未来2至3年创新企业最需要攻克的法规范式。